2013 წლის 1 სექტემბრიდან ძალაში შევიდა ცვლილება ორ კანონში- ‘ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ’ და ‘საქართველოს დედაქალაქის- თბილისის შესახებ”. აღნიშნული ცვლილებები ძირითადად ეხება “სკოლამდელი აღზრდის დაწესებულებების საქმიანობის ორგანიზებას” და მოიაზრებს რამდენიმე მნიშვნელოვან საკითხს, მათ შორის სკოლამდელი განათლების ხელმისაწვდომობისა და ხარისხის გაუმჯობესებას. თუმცა არსებული კონტექსტის გათვალისწინებით მათი ანალიზი ეჭვქვეშ აყენებს პოზიტიური შედეგების მიღწევის შესაძლებლობას და სკოლამდელი განათლების სისტემაში არსებული პრობლემების მოგვარების ნაცვლად, შესაძლოა, მათ გამწვავებას შეუწყონ ხელი.  სამწუხაროდ, კანონში შეტანილი ცვლილებები არ ითვალისწინებს საქართველოში სკოლამდელი განათლების სისტემაში არსებულ სიტუაციას, რაც ალბათ არ არის გასაკვირი, ვინაიდან ის ერთი დეპუტატის მიერ იქნა შემუშავებული და მის შექმნაში “მონაწილეობა არ მიუღიათ სახელმწიფო, არასახელმწიფო ან/და საერთაშორისო ორგანიზაცია/დაწესებულებებს და ექსპერტებს” (კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის “დ.ა.” პუნქტი).  

ქვემოთ განვიხილავ რამდენიმე ცვლილებას, რომლებიც პირდაპირ ან ირიბად სკოლამდელი განათლების ხელმისაწვდომობას ეხება.

კანონში შეტანილი ცვლილების მიხედვით იკრძალება საჯარო სკოლამდელი აღზრდის დაწესებულებაში გადასახადის დაწესება. შესაბამისად, 2013 წლის სექტემბრიდან საქართველოს მასშტაბით ე.წ. სახელმწიფო საბავშვო ბაღებში გაუქმდა გადასახადი. ამ ინიციატივის ზოგად მიზანს წარმოადგენს სკოლამდელი განათლების ხელმისაწვდომობის გაზრდა; ბავშვს, მიუხედავად ოჯახის ეკონომიკური მდგომარეობისა, სურვილის შემთხვევაში ეძლევა შესაძლებლობა საბავშვო ბაღში იაროს/განათლება მიიღოს. იმისთვის, რომ გავიგოთ რეალურად შეცვლის თუ არა ეს საბავშვო ბაღში ჩართულობის საერთო სურათს, შევხედოთ ამ მხრივ რა პოლიტიკას ატარებდა სახელმწიფო კანონში ამ ცვლილების მიღებამდე.

65 მუნიციპალიტეტიდან 19-ს არ ჰქონდა დაწესებული საბავშვო ბაღის გადასახადებთან დაკავშირებული შეღავათები სოციალურად დაუცველი ბავშვებისთვის. თუმცა დანარჩენ მუნიციპალიტეტებში შეღავათები გათვალისწინებული იყო შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს სოციალურად დაუცველთა ბაზაში მყოფი ოჯახის ბავშვებისთვის, მრავალშვილიანი ოჯახების ბავშვებისთვის, მარტოხელა დედების შვილებისთვის და ა.შ. მიუხედავად ამისა, ამ მუნიციპალიტეტებშიც არსებობდა მშობელთა ჯგუფი, რომლიც ამ კატეგორიებში არ ხვდებოდა, მაგრამ დაწესებული გადასახადის გამო ვერ დაყავდა ბავშვი საბავშვო ბაღში. 2011 წლის მონაცემების მიხედვით, მშობელთა წილი, რომლებსაც სხვადასხვა მიზეზებს შორის სწორედ ფინანსური სიდუხჭირის გამო არ მიჰყავდათ 3-5 წლის ასაკის ბავშვი საბავშვო ბაღში- სოფლად 13%, ხოლო ქალაქად 12% იყო. აქედან გამომდინარე, შეგვიძლია მარტივად ვივარაუდოთ, რომ ახალი კანონის ამოქმედებასთან ერთად ბაღში არმოსიარულე ბავშვთა დაახლოებით 12%-ისთვის სკოლამდელი განათლება უფრო ხელმისაწვდომი გახდება.  თუმცა, არც ასე მარტივად არის საქმე და სანამ დეტალებს განვიხილავთ, ვნახოთ, როგორ აისახება ცვლილება ადგილობრივ თვითმმართველობების ბიუჯეტზე.

აღნიშნული ცვლილების მიღებამდე საქართველოს მასშტაბით ადგილობრივი ბიუჯეტიდან საშუალოდ ფინანსდებოდა სკოლამდელი განათლების ხარჯების 70%, ხოლო მშობელთა თანადაფინანსება შეადგენდა საშუალოდ 29%-ს. თუ 2011 წლის მონაცემებს დავეყრდნობით (სამწუხაროდ, უფრო ახალი არ არსებობს), ცვლილების შესაბამისად საბიუჯეტო დაფინანსება იზრდება დაახლოებით 22 მილიონი ლარით. ეს იმ შემთხვევაში, თუკი შენარჩუნდება საბავშვო ბაღების (და მათში ჩართული ბავშვების) რაოდენობა.

გარდა აღნიშნული თანხისა, სავარაუდოდ, სკოლამდელი განათლების დაფინანსებაზე გამოყოფილ საბიუჯეტო სახსრებს დამატებით გაზრდის კანონში შეტანილი კიდევ ერთი ცვლილება, რომელიც ადგილობრივ ხელისუფლებას ავალდებულებს საბავშვო ბაღების „ხარისხიანი სასმელი წყლით, აგრეთვე, ცხელი წყლით, გათბობისა და ვენტილაციის სისტემებით“ უზრუნველყოფას. თუ გავითვალისწინებთ რეგიონებში არსებული ბაღების უმრავლესობაში არსებულ ფიზიკურ გარემოს, ეს ნიშნავს, რომ გარდა 22 მილიონით გაზრდილი ხარჯებისა, ადგილობრივმა თვითმმართველობებმა დამატებით მნიშვნელოვანი თანხები უნდა გამოყონ, რომ მოახერხონ კანონის მოთხოვნის დაკმაყოფილება. ინფრასტრუქტურული განვითარება სკოლამდელი განათლებისთვის ძალიან მნიშვნელოვანია, მაგრამ ქვეყანაში ამჟამად არსებული ფინანსური გამოწვევებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის მიერ სკოლამდელ განათლებაზე ისედაც გაზრდილი ხარჯების ფონზე ნაკლებად რეალურია. სამწუხაროდ, კანონი არ ითვალისწინებს რაიმე პერიოდს ინფრასტრუქტურული განახლების ეტაპობრივი განხორციელებისთვის. შეზღუდული ბიუჯეტის პირობებში, იმისათვის, რომ საქმიანობა კანონის ფარგლებში წარმართოს, ადგილობრივი ხელისუფლება შესაძლოა, უბრალოდ, იძულებული გახდეს დახუროს ბევრი საბავშვო ბაღი, რაც იმ ბავშვებსაც დატოვებს სკოლამდელი განათლების გარეთ, ვინც აქამდე დადიოდნენ საბავშვო ბაღებში.  სამწუხაროდ, საქართველოში ბევრია ისეთი საბავშვო ბაღი, რომელიც არ არის ცხელი წყლითა და გათბობის სისტემით უზრუნველყოფილი.

ახლა კი დავუბრუნდეთ იმ ბავშვებს, რომელთა მშობლებს საბავშვო ბაღით სარგებლობა უკვე შეუძლიათ გაუქმებული გადასახადების გამო. რომელი საბავშვო ბაღებით ისარგებლებენ ისინი? არსებულ სახელმწიფო საბავშვო ბაღების უმრავლესობაში ადგილები შევსებულია. დიდ ქალაქებში კი, შეიძლება ითქვას, “გადავსებულიც”, რაც გულისხმობს დიდ ჯგუფებს (35-40 ბავშვი) და აღმზრდელი/ბავშვის დაბალ თანაფარდობას (1 აღმზრდელი 20 ბავშვთან). თუკი სახელმწიფო არ შექმნის ახალ ადგილებს (ახალ ჯგუფებს, ახალ ბაღებს და ა.შ, რაც ნაკლებად სავარაუდოა ისედაც გაზრდილი ხარჯების ფონზე) იმ მსურველებისთვის, რომლებსაც გადასახადის გაუქმების გამო უკვე შეუძლიათ საბავშვო ბაღით სარგებლობა, მოვლენები შესაძლოა ორგვარად განვითარდეს:

ა) იმის მიხედვით, რომელი მშობელი დაასწრებს სხვებს რეგისტრაციას, გარკვეული რაოდენობის “ახალი” ბავშვები ჩაანაცვლებენ ‘ძველებს’. ჩვენ არ ვიცით, ახლად ჩართული ბავშვები სოციალურად დაუცველები იქნებიან თუ არა, რადგან კანონი არაფერს ამბობს, მიენიჭება თუ არა ვინმეს პრიორიტეტი რეგისტრაციის დროს. ამას სავარაუდოდ ადგილობრივი თვითმმართველობა თავად გადაწყვეტს. მაგალითად, თბილისში ბავშვების რეგისტრირებისას საწყის ეტაპზე პრიორიტეტი ენიჭებათ სოციალურად დაუცველი ოჯახების ბავშვებს. თბილისის მაგალითი უნივერსალური არ არის და ბევრ მუნიციპალიტეტში არსებულ ნაკლებად გამჭვირვალე რეგისტრაციის სისტემასთან ერთად ასეთი პრიორიტეტები არ არის განსაზღვრული. ასეთ შემთხვევაში ცვლილება სრულიად არ შეუწყობს ხელს ხელმისაწვდომობის გაზრდას თუნდაც სოციალურად დაუცველი მოსახლეობისთვის.

ბ) გაზრდილი მოთხოვნის შესაბამისად, სახელმწიფო საბავშვო ბაღებში ჯგუფის ზომები, უბრალოდ, გაიზრდება ახალი აღმზრდელების დამატების გარეშე (რაც მოხდა კიდეც თბილისში მიმდინარე წელს). ეს სკოლამდელი განათლების ისედაც საეჭვო ხარისხს კიდევ უფრო საეჭვოს გახდის. სხვადასხვა ქვეყნებში ჩატარებული არაერთი კვლევის შედეგების მიხედვით კი, ასეთ გარემოში (ძალიან დიდი ჯგუფები, აღმზრდელთა არასაკმარისი რაოდენობა, არასაკმარისი ფიზიკური სივრცე და ა.შ.) ბავშვების ყოფნა განვითარების ხელშეწყობის ნაცვლად შესაძლოა მნიშვნელოვნად ხელს უშლიდეს მათ განათლებასა და განვითარებას.  

თუკი მიზანს წარმოადგენს ხელმისაწვდომობის გაზრდა, მნიშვნელოვანია შევხედოთ სხვა მიზეზებს, რომლებსაც მშობლები ასახელებენ, თუ რატომ არ დაყავთ ბავშვი საბავშვო ბაღში. სოფლად მშობელთა ნახევარი (48%) აცხადებს, რომ ბავშვი ვერ დაყავს საბავშვო ბაღში, რადგან საბავშვო ბაღი ახლოს ფიზიკურად არ არსებობს. ქალაქად კი მშობელთა ყველაზე დიდ ნაწილს (53%) მიაჩნია, რომ ჯერ ბავშვი პატარაა განათლებისთვის (დანარჩენი მშობლების მიერ დასახელებული მიზეზები შეგიძლიათ იხილოთ აქ, გვ 28).

ახალი კანონი, მშობელთა სურვილის მიუხედავად, ვერ უზრუნველყოფს სოფელში მცხოვრები ბავშვების თითქმის ნახევრის სკოლამდელ განათლებაში ჩართვას. მეტიც, კანონში შეტანილი კიდევ ერთი ცვლილების გამო შესაძლოა იმ ბავშვებმაც დაკარგონ ადგილები საბავშვო ბაღში, ვინც დღეს დადიან. კერძოდ, კანონი აწესებს საბავშვო ბაღის დღიურად მომსახურების 9, 10 ან 12 საათიან ხანგრძლივობას. აღნიშნული რეგულაციის კანონში შეტანა სრულიად გაუგებარია. გარდა იმისა, რომ ის ზღუდავს მშობლის არჩევანს, ის ფაქტიურად შეუძლებელს ხდის, სახელმწიფომ შესაძლებლობის ფარგლებში განსხვავებული ფორმით უზრუნვლყოს სკოლამდელი განათლების მიწოდება უფრო მეტი ბავშვისთვის (თუნდაც, მინიმალური 10-15 საათი კვირაში). უკანასკნელი რამდენიმე წლის განმავლობაში საქართველოს ბევრ მუნიციპალიტეტში ადგილობრივი (‘კივიტას გეორგია’) და საერთაშორისო ორგანიზაციების (Edukator, UNICEF) ხელშეწყობით ალტერნატიული სკოლამდელი განათლების ცენტრები დაარსდა იქ, სადაც არ არსებობდა ასეთი სრულ-დღიანი ბაღები, და მათი გახსნა მოსახლეობის სიმწირის გამო არახელსაყრელი იყო ხელისუფლებისთვის. თუ ადგილობრივ თვითმმართველობას არ სურს კანონის დარღვევა, ის იძულებული იქნება გააუქმოს ეს განსხვავებული ტიპის სკოლამდელი განათლების დაწესებულებები და კვლავ დატოვოს ბევრი სოფლის ბავშვი სკოლამდელი განათლების სისტემის მიღმა.

თუკი ახალი ინიციატივა რეალურად მნიშვნელოვნად ზრდის სახელმწიფო ხარჯებს და ვერ აუმჯობესებს ხელმისაწვდომობას, მათ შორის სოციალურად და ეკონომიკურად დაუცველი ჯგუფებისთვის, მეტიც, შეიცავს სერიოზულ რისკებს, რომ ბევრი ბავშვი პირიქით, საბავშვო ბაღს გარეთ დარჩება, გაუგებარია, რას ემსახურება კანონში შეტანილი ცვლილებები. ეს ცვლილებები ფრაგმენტულია, არ ითვალისწინებს არსებულ სიტუაციასა და, სამწუხაროდ, ვერ აყალიბებს სახელმწიფოს ხედვას და პასუხისმგებლობას სკოლამდელ განათლებასთან მიმართებაში.

(სტატიაში გამოყენებული სტატისტიკური მონაცემები მოყვანილია თსუ-ს ეკონომიკის საერთაშორისო სკოლის (ISET) ანგარიშიდან საქართველოში სკოლამდელი განათლების დაფინანსების მოდელების შესახებ. აღნიშნული მონაცემები ეფუძნება საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ განხორციელებული კვლევის შედეგებს).

ავტორის შესახებ ანა ჯანელიძე არის სკოლამდელი განათლების სპეციალისტი, მუშაობდა საქართველოს განათლების სამინისტროში 2007-2008 წელს (აგვისტო), და 2009 (სექტემბრიდან) -2012 წლებში. 2008-2009 -ში სწავლობდა მაგისტრატურაზე ჰარვარდის განათლების სკოლაში. 2012-ის სექტემბრიდან სწავლობს ადრეული განათლების და ზრუნვის საერთაშორისო სამაგისტრო პროგრამაზე ოსლოს, გოთენბურგის, მალტის უნივერსიტეტებში და დუბლინის ტექნოლოგიურ ინსტიტუტში ერთდროულად. არის ილიაუნის დოქტორანტი.