კომუნიკაციების კომისიის ახალი კანონპროექტი, მიღების შემთხვევაში, მაუწყებლებში თვითრეგულირების მექანიზმის მუშაობის პრინციპს შეცვლის.
საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნულმა კომისიამ პარლამენტში 2018 წლის ბოლოს, 28 დეკემბერს წარადგინა კანონპროექტი, რომელიც მაუწყებლობის შესახებ კანონს მთლიანად ცვლის. კანონს მაუწყებლობის შესახებ სახელი ეცვლება და ხდება კანონი აუდიოვიზუალური მედიამომსახურებისა და რადიომაუწყებლობის შესახებ.
31 დეკემბერს პარლამენტის ბიურომ დარგობრივი ეკონომიკის კომიტეტს დაავალა, განიხილოს ეს კანონპროექტი. ჯერჯერობით კომიტეტს ამის შესახებ არ უმსჯელია, შესაბამისად, არც პლენარულ სხდომებზე გასასვლელად მიუღია მწვანე შუქი.
კომუნიკაციების კომისიის თანახმად, კანონპროექტის მიზანია, საქართველოს კანონმდებლობა შესაბამისობაში მოვიდეს აუდიოვიზუალური მედიამომსახურებების შესახებ ევროდირექტივასთან (2010/13/EU), რაც ასოცირების ხელშეკრულებითაა გათვალისწინებული. კანონპროექტში ბევრი სხვადასხვა საკითხია შესული. მაგალითად, შემოდის მკაფიო განსხვავება მაუწყებელსა და გამოძახებით აუდიოვიზუალური მედიამომსახურების (video on demand) მიმწოდებელს შორის, ეს უკანანსკნელიც ექვემდებარება ახალ კანონს და ა.შ;
სადავო შეიძლება გახდეს კანონპროექტის, სულ ცოტა, ერთი მნიშვნელოვანი პუნქტი, რომელიც მაუწყებელთა თვითრეგულირებას ეხება.
რას ითვალისწინებს კანონპროექტი თვითრეგულირებასთან დაკავშირებით?
კანონპროექტის განმარტებით ბარათში მარეგულირებელი განმარტავს: ევროდირექტივების თანახმად, წევრმა სახელმწიფომ უნდა უზრუნველყოს, რომ მისი იურისდიციის ქვეშ მყოფი მაუწყებლების ეთერში მოხვედრილი კონტენტი არ შეიცავდეს რასობრივი, ეროვნული, სქესობრივი ან რელიგიური ნიშნით სიძულვილის გაღვივებას, ომისკენ მოწოდებას; არ უნდა იყოს ადამიანის ღირსების შემლახველი და რაიმე ნიშნით დისკრიმინაციული და ა.შ.
კომისიის თანახმად, ამჟამად ამ პროგრამული შეზღუდვების დაუცველობის შემთხვევაში საკითხი მაუწყებლის თვითრეგულირების მექანიზმის ფარგლებში ექცევა; თუკი მაუწყებელმა მსგავსი შინაარსის კონტენტი გაუშვა, ამ დარღვევაზე რეაგირება ხდება მაუწყებლის თვითრეგულირების ორგანოში; თუკი განმცხადებელი ორგანოს გადაწყვეტილებას არ ეთანხმება, გასაჩივრება შეუძლია ამავე თვითრეგულირების მექანიზმის სააპელაციო ორგანოში.
რაც მთავარია, როგორც თვითრეგულირების მექანიზმის, ასევე მისი შიდასააპელაციო ორგანოს მიღებული გადაწყვეტილების კომუნიკაციების კომისიაში ან სასამართლოში გასაჩივრება დაუშვებლადაა მიჩნეული (გამონაკლისების გარდა).
მარეგულირებლის შეფასებით, ეს მოდელი “ვერ უზრუნველყოფს კანონმდებლობის მოთხოვნების ეფექტიან აღსრულებას”. მათი პოზიციით, ასეთ საკითხებზე რეაგირება მარეგულირებლის, ანუ თავიანთი უფლებამოსილება უნდა იყოს.
სწორედ ეს არის კანონპროექტის ამ ნაწილის მნიშვნელოვანი სიახლე: თუკი ახლა თვითრეგულირების სააპელაციო ორგანოს მიღებული გადაწყვეტილება ვერც კომისიაში და ვერც სასამართლოში ვერ საჩივრდება, კანონპროექტით, მომავალში თვითრეგულირების მექანიზმის სააპელაციო ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების გასაჩივრება კომუნიკაციების კომისიაში ან სასამართლოშიც შეეძლება.
რაც შეეხება სანქციებს: კომისია ვალდებული იქნება, კანონმდებლობის დარღვევის ან კომისიის გადაწყვეტილების შეუსრულებლობის შემთხვევაში განიხილოს შესაბამისი საკითხი, მაუწყებლის მიერ დარღვევის დადასტურების შემთხვევაში წერილობით გააფრთხილოს, ან დააჯარიმოს;
პირველად დაჯარიმების შემდეგ თუ დარღვევა გაგრძელდა, ან ერთ წელში ახალი დარღვევა დაფიქსირდა, მაუწყებელი თანხის ორმაგი ოდენობით დაჯარიმდება, ან დაიწყება საჯარო ადმინისტრაციული წარმოება ლიცენზიის/ავტორიზაციის შესაჩერებლად; მეორედ დაჯარიმების შემდეგ ისევ ორმაგდება ჯარიმა, ან იწყება ლიცენზიის/ავტორიზაციის შეჩერება.
მაგალითად, თუ არხის ეთერში გავიდა რასისტული გადაცემა, დაინტერესებულ პირს შეუძლია, იჩივლოს ამავე არხის თვითრეგულირების ორგანოში. თუ ეს ორგანო დაასკვნის, რომ არ დარღვეულა არანაირი სტანდარტი, მომჩივანს თვითრეგულირების ორგანოს შიდასააპელაციო ორგანოში ჩივილის უფლება აქვს. თუ იქაც ვერ მიიღო სასურველი გადაწყვეტილება, ახალი კანონპროქტით, მას უფლება ექნება, კომუნიკაციების კომისიაში ან სასამართლოში გააგრძელოს დავა. საბოლოოდ კი, ჰიპოთეტურად, შესაძლოა, ეს შემთხვევა ავტორიზაციის/ლიცენზიის გაუქმებით დასრულდეს.
თვითრეგულირებიდან რეგულირების სფეროში
მარეგულირებელი მიიჩნევს, რომ “თვითრეგულირების მექანიზმის ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილების კომისიაში ან სასამართლოში გასაჩივრების შესაძლებლობა მნიშვნელოვნად გაზრდის თავად თვითრეგულირების მექანიზმის ეფექტიანობას და მაუწყებლები მეტი პასუხისმგებლობით მოეკიდებიან შემოსულ საჩივრებს”.
თუმცა, როგორც ჟურნალისტური ეთიკის ქარტიის აღმასრულებელი დირექტორი ნატა ძველიშვილი ნეტგაზეთთან საუბარში ამბობს, მიუღებელია ამ საკითხის თვითრეგულირებიდან რეგულირების სფეროში ნებისმიერი ფორმით გადატანა.
“მიგვაჩნია, რომ ამის ნაცვლად საჭიროა, თვითონ მაუწყებლებში გაძლიერდეს თვითრეგულირების მექანიზმები, რომელიც ამჟამად ძალიან სუსტია”, – გვეუბნება ნატა ძველიშვილი, რომელიც, ქარტიის დირექტორობასთან ერთად, გაწევრიანებულია კოალიციაში მედიის ადვოკატირებისთვის.
“ზეწოლის რისკი”
ნატა ძველიშვილი ამბობს, რომ ქართულ მედიაში არსებული გამოცდილებიდან გამომდინარე, არსებობს რისკი, რომ კანონპროექტით გათვალისინებული მსგავსი მექანიზმები “გამოყენებული იქნება მაუწყებლებზე ზეგავლენის მოხდენისთვის” და მაგალითად მოჰყავს ტელეკომპანია “იმედის” დახურვა 2007 წელს, ოპოზიციის საპროტესტო აქციების პარალელურად.
2007 წლის ნოემბერში თბილისში ხელისუფლების საწინააღმდეგო აქციები დაიწყო. რუსთაველის გამზირზე შეკრებილი დემონსტრანტების წინააღმდეგ ხელისუფლებამ ხელკეტები, ცრემლსადენი გაზი და რეზინის ტყვიები გამოიყენა; 7 ნოემბერს “იმედში”, რომელიც იმ დროს ოპოზიციონერ ბიზნესმენ ბადრი პატარკაციშვილს ეკუთვნოდა, სპეცრაზმი შეიჭრა.
როგორც ნატა ძველიშვილი იხსენებს, მაშინ (როდესაც არ არსებობდა მაუწყებელთა ქცევის კოდექსი და ზემოთ ჩამოთვლილი საკითხები რეგულირების სფეროში იყო) იმედის ლიცენზიის გასაუქმებლად კომუნიკაციების კომისიამ ერთ-ერთ მიზეზად სწორედ 56-ე მუხლი გამოიყენა, რომელიც მსგავს აკრძალვებს აწესებდა.
კომუნიკაციების კომისიის მაშინდელი გადაწყვეტილების დასაბუთებაში აღნიშნულია, რომ იმედის მიერ გადაცემული პატარკაციშვილის მიმართვა “ქვეყანაში არსებული რეალობის ფონზე განხილულ უნდა იქნას, როგორც უკანონო პროცესების კიდევ უფრო მეტად ესკალაციის აშკარა წაქეზება, რაც წარმოადგენს განზრახ ქმედებას, რომელიც ქმნის კანონსაწინააღმდეგო შედეგის (კონსტიტუციური წესრიგის მოშლის) დადგომის აშკარა, პირდაპირ და არსებით საფრთხეს”.
ნატა ძველიშვილის აზრით, ახლაც არსებობს მუხლის მსგავსი მიზნებისთვის გამოყენების რისკი.
რას ითხოვს ევროკავშირის დირექტივა?
ასოცირების შეთანხმებით საქართველომ იკისრა ვალდებულება, განსაზღვრულ ვადებში ადგილობრივი კანონმდებლობა ევროკავშირის კანონმდებლობას დაუახლოვოს და ეს კანონპროექტიც ამ მიზანს ემსახურება. თუმცა თვითრეგულირების ნაწილში რაიმე კონკრეტული მითითება მარეგულირებლის მიერ დასახელებულ დირექტივას არა აქვს. დირექტივა განსაზღვრავს, თუ რა უნდა იყოს შედეგი, ხოლო როგორ უნდა მიაღწიოს ამ შედეგს და როგორი უნდა იყოს ნაციონალური კანონმდებლობა, თავად სახელმწიფო განსაზღვრავს.
კომისიის მიერ დასახელებული დირექტივის (2010/13/EU) მე-6 მუხლი ადგენს, რომ “წევრი სახელმწიფოები შესაბამისი საშუალებებით უზრუნველყოფენ, რომ მათი იურისდიქციის ქვეშ მყოფი მედიამომსახურების მიმწოდებლების მიერ მიწოდებული აუდიო-ვიზუალური მედიამომსახურება არ შეიცავდეს რასობრივი, სქესობრივი, რელიგიური ან ეროვნული ნიშნით სიძულვილის გაღვივებას”. მე-9 მუხლი კი ამბობს, რომ აუდიოვიზუალური კომერციული კომუნიკაციები არ უნდა იყოს ადამიანის ღირსების შემლახველი, არ უნდა შეიცავდეს/აქეზებდეს ნებისმიერი სახის დისკრიმინაციას სხვადასხვა ნიშნით;
ნეტგაზეთმა კომუნიკაციების კომისიას მიმართა კითხვით, რის საფუძველზე გადაწყვიტა მარეგულირებელმა, რომ ასე გადმოეტანა ქართულ კანონმდებლობაში [თვითრეგულირების მექანიზმის სააპელაციო ორგანოს გადაწყვეტილების საწინააღმდეგო საჩივრის უფლების მიცემა კომისიისა და სასამართლოსთვის] დირექტივის ზოგადი მითითებები.
კომისიიდან გვიპასუხეს, რომ 2010/13/EU დირექტივის სადეკლარაციო ნაწილის 44-ე პუნქტის თანახმად, “თვითრეგულირების მექანიზმი შესაძლებელია წარმოადგენდეს აუდიოვიზუალური მედიამომსახურებების შესახებ 2010/13/EU ევროპული დირექტივის აღსრულების დამატებით საშუალებას, მაგრამ თვითრეგულირების მექანიზმის არსებობა ვერ ჩაანაცვლებს სახელმწიფოს ვალდებულებებს, რომლებიც გამომდინარეობს აღნიშნული ევროდირექტივიდან”.
მარეგულირებლის თანახმად, იგივე პუნქტი ამბობს, რომ სახელმწიფოში თანარეგულირების მექანიზმის არსებობის შემთხვევაშიც კი, უნდა არსებობდეს სახელმწიფო ჩარევის შესაძლებლობა, თუკი აუდიოვიზუალური მედიამომსახურებების შესახებ 2010/13/EU ევროპული დირექტივის მიზნები არ არის მიღწეული. “ამასთანავე, აუდიოვიზუალური მედიამომსახურებების შესახებ 2010/13/EU ევროპული დირექტივის 4.7 მუხლის შესაბამისად, წევრმა სახელმწიფოებმა ამ დირექტივით განსაზღვრულ სფეროში ხელი უნდა შეუწყონ თვითრეგულირების და თანარეგულაციის სისტემებს ეროვნულ დონეზე მათი სამართლებრივი სისტემებით დაშვებულ ფარგლებში. აღნიშნული სისტემები ფართოდ მიღებული უნდა იყოს წევრ სახელმწიფოში არსებული მთავარი დაინტერესებული მხარეების მიერ და უნდა უზრუნველყოფდეს ეფექტიან აღსრულებას”.
როგორც კომისია ამბობს, გარემოება, რომ თვითრეგულირების მექანიზმის ფარგლებში მიღებული გადაწყვეტილების კომუნიკაციების კომისიაში ან სასამართლოში გასაჩივრება დაუშვებელია, ვერ უზრუნველყოფს კანონმდებლობის მოთხოვნების ეფექტიან აღსრულებას.
თუმცა, როგორც ნატა ძველიშვილი მიგვითითებს, ევროდირექტივის მე-6 მუხლით გათვალისწინებული სიძულვილის გაღვივება სხვადასხვა ნიშნით ისედაც ისჯება სისხლის სამართლის კოდექსის 239 პრიმა მუხლით, ევროდირექტივის მე-9 მუხლში ნახსენები დისკრიმინაცია კი მაუწყებლის პროგრამულ შეზღუდვებში შედის, რომელიც ამჟამინდელი კანონმდებლობით თვითრეგულირების სფეროშია მოხვედრილი და ამ დარღვევაზე რეაგირება სახელმწიფოს კომპეტენციაში არ შედის.
თუმცა მას მიაჩნია, რომ სახელმწიფოს პასუხისმგებლობის აღება იმ ფორმით შეუძლია, რომ თვითრეგულირების მექანიზმის არარსებობის/გაუმართაობის გამო დაუწესოს მაუწყებელს სანქციები; ამ გზით, მისი შეფასებით, მაინც მიიღწევა შესაბამისი ევროდირექტივით განსაზღვრული მიზანი.
იგი დასძენს, რომ კომისია მაუწყებლებს სათანადო მოთხოვნებს არ უყენებს ეფექტიანი თვითრეგულირების მექანიზმის შესაქმნელად: მისი ცნობით, მოქალაქისთვის რთულია თვითრეგულირების ორგანოში რაიმეს გასაჩივრება; კომისია არ აწარმოებს სტატისტიკას, რამდენი საქმე განიხილეს და რომელი მაუწყებლის თვითრეგულირების მექანიზმია უფრო ეფექტური; შეზღუდულია თვითრეგულირების ორგანოში რაიმეს გასაჩივრების უფლების მქონე ადამიანთა წრე და გასაჩივრება მხოლოდ დაინტერესებულ პირს შეუძლია, არადა, ნატა ძველიშვილი გვეუბნება, სასურველია, რომ ეს ნებისმიერ ადამიანს შეეძლოს.
მაგალითისთვის მას მოჰყავს ჟურნალისტური ეთიკის ქარტიის პრაქტიკა, სადაც განცხადებების რაოდენობა ყოველწლიურად იზრდება. მიუხედავად იმისა, რომ ქარტიის საბჭოს წევრობა მოხალისეობრივია, საბჭოს წევრები ყველა საჩივარს განიხილავენო, გვიხსნის იგი. “ხოლო როდესაც მაუწყებელი მოქალაქეს უარს ეუბნება იმ საბაბით, რომ “დაინტერესებული პირი არ არის”, მათ აღარ უჩნდებათ გასაჩივრების სურვილი”.
ვინ მუშაობა კანონპროექტზე
მარეგულირებელი კომისიიდან მოგვწერეს, რომ აღნიშნულ კანონპროექტზე მუშაობისას მათ ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკის (EBRD-ის) ექსპერტები დაეხმარნენ, რომლებმაც ჩაატარეს ექსპერტიზა, რამდენად შეესაბამებოდა მაუწყებლობის შესახებ კანონი 2010/13/EU ევროდირექტივას. კანონპროექტის პირველი ვერსიები ჯერ 2017 წლის ნოემბერში, 2018 წლის იანვარსა და შემდეგ 2018 წლის სექტემბერში გაეგზავნა ყველა მაუწყებელს და ასევე მედიის სფეროში მომუშავე არასამთავრობო ორგანიზაციებს.
კომისია აცხადებს, რომ მათ ამჟამინდელ კანონპროექტში შეტანილია ცვლილებები მაუწყებლებისა და არასამთავრობოებისგან მიღებული უკუკავშირის გათვალისწინებით.
გარდა EBRD-ისა და ევროკავშირის ექსპერტებისა, უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისია სხვადასხვა პროექტების ფარგლებში სხვა უცხოელ ექსპერტებთან ერთად ინტენსიურად მუშაობდა საქართველოს კანონმდებლობასა და მითითებულ დირექტივას შორის შეუსაბამობების დადგენასა და შესაბამისი საკანონმდებლო ცვლილებების შემუშავებაზე. აღსანიშნავია ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკის (EBRD) მიერ დაფინანსებული პროექტი „საქართველოს ელექტრონული კომუნიკაციების სექტორის განვითარება“, რომლის ფარგლებშიც აღნიშნულ ცვლილებებზე მუშაობდნენ ისეთი კომპანიები, როგორებიცაა Grant Thornton-ი, Analysys Mason და Pierstone.
ამასთან უნდა აღინიშნოს ევროკავშირის მიერ დაფინანსებული „საქართველოს კანონმდებლობისა და აუდიოვიზუალური მედიადირექტივის დაახლოების პროცესში ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატისა და კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის მხარდამჭერი პროექტი“, რომლის ფარგლებშიც ჩართული იყო საყოველთაოდ ცნობილი ბელგიელი მედიაექსპერტი, ბატონი ჟან ფრანსუა ფურნემონი, რომელიც წლების განმავლობაში იკავებდა ბელგიის მედიამარეგულირებელი ორგანოს თავმჯდომარის და მარეგულირებელი ორგანოების ევროპული პლატფორმის (EPRA) თავმჯდომარის თანამდებობებს, არის სხვადასხვა კვლევის ავტორი, მათ შორის ევროპული აუდიოვიზუალური ობსერვატორიის მიერ ჩატარებული არაერთი კვლევის ავტორი და თანაავტორი.
ამავე პერიოდში ევროპის კავშირისა და ევროპის საბჭოს ერთობლივი პროექტის „მედიის თავისუფლების, პროფესიონალიზმისა და პლურალიზმის გაძლიერება“ ფარგლებში კომისიისათვის სხვადასხვა პერიოდში შესაბამისი ტრენინგები ჩაატარეს ევროპის საბჭოს მიერ მოწვეულმა ცნობილმა მედიაექსპერტებმა- ქალბატონმა ელენა მანდიჩმა და დამირ ჰაიდუკმა. ტრენინგებზე განიხილეს ისეთი საკითხები, როგორიცაა არასრულწლოვანთა მავნე ზეგავლენისაგან დაცვა, თვითრეგულირებისა და რეგულირების საკითხები ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოების მაგალითებზე, გამოძახებითი აუდიოვიზუალური მედიამომსახურებები, მედიაწიგნიერება და სხვა. ამასთან აღსანიშნავია, რომ ქალბატონი ელენა მანდიჩი არის ბოსნიის მარეგულირებელი ორგანოს სამართლებრივი დეპარტამენტის დირექტორი, იყო მარეგულირებელი ორგანოების ევროპული პლატფორმის (EPRA) თავმჯდომარე, ხოლო ამჟამად არის ამავე ორგანიზაციის მმართველი საბჭოს წევრი, სხვადასხვა დროს წარმოდგენილი იყო ევროპის საბჭოს ექსპერტთა კომიტეტებში ექსპერტის რანგში (მაგ. MSI-MED, MSI-JOQ). რაც შეეხება ბატონ დამირ ჰაიდუკს, იგი ხორვატიის მედიამარეგულირებელი ორგანოს თავმჯდომარეა, წლების განმავლობაში იყო მარეგულირებელი ორგანოების ევროპული პლატფორმის მმართველი საბჭოს წევრი და ამასთანავე 2017-2018 წლებში იყო აუდიოვიზუალური მედიამომსახურებების ევროპული მარეგულირებელი ორგანოების ჯგუფის (ERGA) თავმჯდომარე.
