პარლამენტში საკანონმდებლო ცვლილებების განხილვა მიმდინარეობს, რომელიც მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის დაუმტკიცებლობის შემთხვევაში, საკრებულოსა და მერისთვის თანაბარი პასუხისმგებლობის დაკისრების ნაცვლად, მხოლოდ საკრებულოს დათხოვნას ითვალისწინებს.

ცვლილებების ინიციატორები არიან საპარლამენტო უმრავლესობის წევრები. ოპოზიცია და არასამთავრობო ორგანიზაციები კი აღნიშნულ ცვლილებებს მხარს არ უჭერენ და მიიჩნევენ, რომ ეს მნიშვნელოვნად დაააკნინებს საკრებულოს როლს და ადგილობრივ თვითმმართველობას მმართველი პარტიის ვიწროპარტიულ ინტერესებს დაუქვემდებარებს.

როგორ მტკიცდებოდა მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტები ამ დრომდე?

დღეს მოქმედი საბიუჯეტო კოდექსით, ბიუჯეტის პროექტის მომზადებისთვის, ბიუჯეტის შესრულებისა და ანგარიშგებისთვის პასუხისმგებელია შესაბამისი მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანო, ანუ მერია.

თვითმმართველობის კოდექსის დღეს მოქმედი რედაქციით კი, მუნიციპალიტეტის მომავალი წლის ბიუჯეტი დასამტკიცებლად მერმა საკრებულოს უნდა წარუდგინოს. საკრებულო მერის მიერ წარდგენილ ბიუჯეტის პროექტს სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით ამტკიცებს ან მერს შენიშვნებით უკან უბრუნებს. ამის შემდეგ მერს შეუძლია საკრებულოს ბიუჯეტის პროექტის იგივე ან შესწორებულ ვარიანტი წარუდგინოს.

ამასთან, თვითმმართველობის კოდექსით, საკრებულოს მიერ განხილვისას ბიუჯეტის პროექტში ცვლილებები შეიძლება შეტანილ იქნეს მხოლოდ მუნიციპალიტეტის მერთან შეთანხმებით.

თუმცა, იმ შემთხვევაში, თუ საკრებულომ არ დაამტკიცა მერის მიერ წარმოდგენილი ბიუჯეტის პროექტის შესწორებული ვარიანტი, ან მერმა საკრებულოს შენიშვნები არ გაიზიარა,  საკრებულოს შესაძლებლობა აქვს, რომ თავისი ვარიანტი 3/5-ის უმრავლესობით დაამტკიცოს.

იმ შემთხვევაში, თუ  საკრებულო ახალი საბიუჯეტო წლის დაწყებიდან 3 თვეში ბიუჯეტს არ დაამტკიცებს, მერსაც და საკრებულოსაც უფლებამოსილება ვადამდე უწყდება.

რა იცვლება?

საპარლამენტო უმრავლესობის წევრებმა მოამზადეს კანონპროექტი, რომლითაც ცვლილებები შედის ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსსა  და საქართველო საბიუჯეტო კოდექსში.

კანონპროექტის ინიციატორები არიან : კახა კახიშვილი, ვიქტორ ჯაფარიძე, ანტონ ობოლაშვილი, ირმა ზავრადაშვილი.

მათ მიერ ინიცირებული ცვლილებები, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის დაუმტკიცებლობის შემთხვევაში, მერისა და საკრებულოს  პასუხისმგებლობის ახლებურად ანაწილებს და მერს პასუხისმგებლობისგან ათავისუფლებს.

კერძოდ, თუ მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი კანონმდებლობით დადგენილ ვადაში არ დამტკიცდება, უფლებამოსილება მხოლოდ საკრებულოს შეუწყდება და ახალი არჩევნები დაინიშნება, მერი კი თანამდებობას შეინარჩუნებს.

როგორც კანონპროექტის ინიციატორები განმარტავენ, მიუხედავად იმისა, რომ კანონის დღეს მოქმედი რედაქცია ბიუჯეტის პროექტის დაუმტკიცებლობაზე პასუხისმგებლობას მერსა და საკრებულოზე ანაწილებს,  რეალურად, ბიუჯეტის დამტკიცების პროცესში საბოლოო ბერკეტი მაინც საკრებულოს ხელშია, რადგან საბოლოო გადაწყვეტილებას სწორედ ის იღებს.

„სწორედ საკრებულოა უფლებამოსილი, მიიღოს საბოლოო გადაწყვეტილება. აღსანიშნავია ის ფაქტიც, რომ პროექტის ინიცირება შეუძლია მუნიციპალიტეტის საკრებულოს ფრაქციის ან მუნიციპალიტეტის საკრებულოს სიითი შემადგენლობის არანაკლებ ერთ მესამედს, იმ შემთხვევაში, თუ მით წარდგენილი ბიუჯეტის პროექტების დამტკიცება ვერ მოხერხდება, აქ იკვეთება საკრებულოს და არა მერის პასუხისმგებლობა“, – ვკითხულობთ კანონპროექტის განმარტებით ბარათში.

უმრავლესობის წევრები ხაზს უსვამენ იმას, რომ საკრებულოს შეუძლია ბიუჯეტის თავისი ვარიანტის 3/5-ის უმრავლესობით მიღება.

ამიტომ, მათ მიაჩნიათ, რომ მერისთვის ბიუჯეტის პროექტის დაუმტკიცებლობასთან დაკავშირებული პასუხისმგებლობის დაკისრება საკანონმდებლო ხარვეზია და გამოსწორებას საჭიროებს.

„შესაბამისად, არათანაზომიერია, მაღალი ლეგიტიმაციის მქონე თანამდებობის პირს (მერს) უწყდებოდეს ვადამდე უფლებამოსილება, როდესაც ბიუჯეტის პროექტის დაუმტკიცებლობის გადაწყვეტილებას სწორედ მუნიციპალიტეტის საკრებულო იღებს და არა – მერი“, – აღნიშნულია კანონპროექტის განმარტებით ბარათში.

მათი მტკიცებით, აღნიშნული ცვლილებები ხელს შეუწყობს სამართლებრივი რეგულირების დახვეწას და უფლებამოსილების სწორად გადანაწილებას.

„კანონპროექტის ამოქმედება პირდაპირ გავლენას არ მოახდენს სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის ხარჯვით ნაწილზე. გამომდინარე იქიდან, რომ მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის დაუმტკიცებლობის შემთხვევაში, მუნიციპალიტეტის მერს აღარ შეუწყდება უფლებამოსილება, შესაბამისად, მერის არჩევნების ჩასატარებლად აუცილებელი ხარჯები დაიზოგება“, – ვკითხულობთ განმარტებით ბარათში.

თუმცა, ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის შეფასებით, ის, რომ შესაძლოა მერის არჩევნების ჩასატარებელი თანხები დაიზოგოს, აღნიშნული ცვლილებების მიღებას ვერ გაამართლებს.

რატომ იღებს უმრავლესობა ცვლილებებებს

არასამთავრობო ორგანიზაციათა აზრით, აღნიშნული საკანონმდებლო ცვლილებები აჩენს საფუძვლიან ეჭვს, რომ შესაძლოა, ეს იმ საკრებულოებისკენ იყოს მიმართული, სადაც მერი და საკრებულოს უმრავლესობა განსხვავებულ პოლიტიკურ ძალებს წარმოადგენენ.

უფრო კონკრეტულად კი, საუბარია 3 მუნიციპალიტეტზე: რუსთავზე, ზუგდიდსა და ჩხოროწყუზე, სადაც მერები „ქართული ოცნების“ წარმომადგენლები არიან, საკრებულოების უმრავლესობა  კი ოპოზიციურია.

მიუხედავად იმისა, რომ კანონი საკრებულოებს საშუალებას უტოვებს, ბიუჯეტის თავიანთი ვარიანტი 3/5-ის უმრავლესობით დაამტკიცონ, ზემოთ დასახელებულ 3 საკრებულოში მხოლოდ ოპოზიცია 3/5-ის უმრავლესობით არაა წარმოდგენილი. შესაბამისად, არასამთავრობოების აზრით,  ეს ქმნის რისკს, რომ არსებული პოლიტიკური პოლარიზაციის პირობებში ოპოზიციური უმრავლესობის მქონე საკრებულოებმა არ/ვერ დაამტკიცონ მერის მიერ წარდგენილი საფინანსო დოკუმენტი და ცვლილებების მიღების შემდეგ მხოლოდ საკრებულოების უფლებამოსილება შეწყდეს.

სწორედ ამიტომ, რამდენიმე არასამთავრობო ორგანიზაციამ უმრავლესობის წევრების მიერ ინიცირებული საკანონმდებლო ცვლილებები უარყოფითად შეაფასა და პარლამენტს მოუწოდა, რომ ცვლილებები არ მიეღოთ. ცვლილებების შესახებ პარლამენტს თავისი მოსაზრება გაუგზავნა საიამ.

საიას შეფასებით, შემოთავაზებული ცვლილებებით, კონსტიტუციის მიხედვით, საკრებულოს, ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოს როლი არსებითად სუსტდება და მერის ინიციატივაზე დამოკიდებული ხდება.

საიას განცხადებით, ცვლილებების შემთხვევაში, ბიუჯეტის პროექტის მნიშვნელოვანი ხარვეზების მიუხედავად, უფლებამოსილების შეწყვეტისგან გადასარჩენად საკრებულო ვალდებული ხდება, დაეთანხმოს წარმოდგენილ პროექტს.

„თუკი მოქმედი რედაქცია პასუხისმგებლობის გაზიარების მოდელით ორივე ორგანოს ბიუჯეტის გარშემო კონსენსუსისკენ მოუწოდებდა, წარმოდგენილი ცვლილებებით, მერი სრულად იხსნის პასუხისმგებლობას პროექტის შეთანხმებაზე, რაც პოლიტიკური პროცესების გათვალისწინებით, შესაძლოა საკრებულოს უფლებამოსილების ხელოვნურად შეწყვეტამდეც მივიდეს. ამდენად, წარმოდგენილი ცვლილებები, კონსტიტუციურ, ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოს აყენებს იმ საფრთხის წინაშე, რომ პასუხისმგებლობის დამაბალანსებელი მექანიზმის გაქრობით, მისი არსებობა ხდება მერის ერთპიროვნულ გადაწყვეტილებაზე დამოკიდებული, რაც გაუმართლებელია“, – ვკითხულობთ საიას მიერ მომზადებულ მოსაზრებაში.

კიდევ ერთი ორგანიზაცია, რომელმაც საკანონმდებლო ცვლილებების შესახებ მოსაზრება პარლამენტს გაუგზავნა და მოუწოდა, რომ ცვლილებებისთვის მხარი არ დაეჭირა, „დემოკრატიის ინდექსი – საქართველოა“. ორგანიზაციის განცხადებით, საკრებულოსა და მერს შორის პასუხისმგებლობის თანაბრად განაწილების ამჟამად არსებული წესი მიზნად ისახავს საკითხებზე კონსენსუსის მიღწევის ხელშეწყობას.

მათი განცხადებით, თუ მნიშვნელოვან საკითხზე მერი და საკრებულო კომპრომისს ვერ მიაღწევენ, ორივეს უნდა შეუწყდეს უფლებამოსილება, ვინაიდან კომპრომისის მიღწევა ორივეს პასუხისმგებლობაა. შესაბამისად, ორგანიზაციას მიაჩნია, რომ მოქმედი კანონმდებლობა ამ კუთხით ცვლილებას არ საჭიროებს.

„მსგავსი მოწესრიგება წინააღმდეგობაში მოდის საკრებულოსა და მერს შორის ხელისუფლების დანაწილების იდეასთან. „ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის” თანახმად, მერი ან აღმასრულებელი ორგანოს სხვა ხელმძღვანელი არ შეიძლება წარმოადგენდეს საკრებულოსგან განყენებულ ორგანოს და მისი ლეგიტიმაციის საკითხი დიდწილად საკრებულოს ლეგიტიმაციაზე არის დამოკიდებული. როგორი ინსტიტუციური მოწყობითაც არ უნდა ხასიათდებოდეს თვითმმართველი ერთეული, წარმომადგენლობით ორგანოს მის საქმიანობაში ყოველთვის უპირატესი როლი აკისრია და არა პირიქით“, – აცხადებს „დემოკრატიის ინდექსი – საქართველო“.

„ოპოზიციური საკრებულოების შანტაჟი“

თუმცა განსხვავებულად ფიქრობს რუსთავის მერი „ქართული ოცნებიდან“ ნინო ლაცაბიძე. როგორც ის ნეტგაზეთთან ამბობს, არსებული ცვლილებები კანონმდებლობას კონსტიტუციასთან შესაბამისობაში მოიყვანს.

მისი თქმით, საკრებულოზე არ უნდა იყოს დამოკიდებული, მერის ვადამდელი არჩევნები იქნება თუ არა და  ბევრად კონსტიტუციურია, როცა ორივე ორგანო არჩევითია, პასუხისმგებლობა იმან აიღოს,  რომლის მიზეზითაც ბიუჯეტი ვერ იქნება მიღებული.

„როგორც საკრებულოა არჩეული, ისეა არჩეული მერიც. როდესაც მოსახლეობამ ამირჩია და მომცა ლეგიტიმაცია, რომ მე ამ თანამდებობაზე ქალაქის მართვა შევძლო, რა თქმა უნდა, აირჩია ის საბიუჯეტო კურსი და ფინანსების ხარჯვის მოდელიც, რასაც წინასაარჩევნოდ მოსახლეობასთან ვაჟღერებდით.

ჩემი ყველა წინასაარჩევნო შეხვედრა შეეხებოდა იმას, თუ რა პრიორიტეტებზე გაკეთდებოდა აქცენტი 4 წლის განმავლობაში. შესაბამისად რუსთაველებმა ხმა მისცეს იმ გეგმებს, რაზეც ჩვენ მათ ვესაუბრებოდით. დღეს რუსთავში ბიუჯეტი სწორედ ამ პრიორიტეტების მიხედვითაა წარდგენილი და თუ ამას საკრებულო ხმას არ მისცემს, ამ შემთხვევაში ვფიქრობ, რომ მერის არჩევნები არაფერ შუაში არ არის“, – აცხადებს ნეტგაზეთთან ნინო ლაცაბიძე.

ნინო ლაცაბიძე, რუსთავის მერი

ნინო ლაცაბიძე არ იზიარებს იმ აზრს, რომ საკანონმდებლო ცვლილებებების მიღების შემდეგ შესაძლოა საკრებულოების არსებობა მერის ერთპიროვნულ გადაწყვეტილებაზე დამოკიდებული გახდეს.

„არასწორად უყურებთ, მერი ამ შემთხვევაში ერთპიროვნულად არ წერს ბიუჯეტს, მოქალაქეებთან და სხვადასხვა სამსახურებთან კონსულტაციებით შეაქვს ის ბიუჯეტი, რომელიც ქალაქს სურს. ეს არ არის მერის ბიუჯეტი, ამას აქვს კანონით გაწერილი პროცედურები და მერი არაფერ შუაში არ არის“, – ამბობს ნინო ლაცაბიძე.

ამასთან, რუსთავის მერი აღნიშნულ ცვლილებებს დეცენტრალიზაციის გზაზე უკან გადადგმულ ნაბიჯად არ მიიჩნევს და ამბობს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის პრობლემის მოგვარების საკანონმდებლო კუთხით პარლამენტმა უკეთ იცის.

„კონსტიტუციურ ჩარჩოში მოექცევა ეს ყველაფერი და, რა თქმა უნდა, პარლამენტში კანონმდებლებმა, ვინც კანონზე მუშაობენ, უკეთ იციან ის პრინციპები, რა პრინციპსაც უნდა ეფუძნებოდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი, საარჩევნო კოდექსი და აქედან გამომდინარე რეგლამენტები. ალბათ, როგორც დღეს არის სწორი, ისე კეთდება პარლამენტში“, – აცხადებს ნინო ლაცაბიძე.

თუმცა განსხვავებულად ფიქრობს ზუგდიდის ოპოზიციური საკრებულოს თავმდჯდომარე გიგა ფარულავა, რომელიც პარტიის „საქართველოსთვის“ წევრია.

როგორც გიგა ფარულვა ნეტგაზეთთან აღნიშნავს, ეს საკანონმდებლო ცვლილებები მმართველი პარტიის დღის წესრიგზეა მორგებული, რადგან ეს  გამოწვეული 2021 წლის თვითმმართველობის არჩევნების შედეგებით და იმ ოპოზიციურ საკრებულოებზეა მიმართული, სადაც „ქართულ ოცნებას“ უმრავლესობას არ აქვს.

ამიტომ გიგა ფარულავა უმრავლესობის მიერ ინიცირებულ ცვლილებებს ოპოზიციური საკრებულოების შანტაჟს უწოდებს.

მისი თქმით,  ეს არღვევს ძალთა ბალანსს აღმასრულებელი ხელისუფლების სასარგებლოდ და ფაქტობრივად საკრებულო  მაკონტროლებელი ორგანოს ფუნქციას კარგავს.

„ეს არის აბსურდი. მერის კეთილსინდისიერებაზე არის საკრებულო დამოკიდებული?! ხომ შეიძლება დაშვების დონეზე, რომ ის შენიშვნები, რომელსაც საკრებულო მერს გაუგზავნის, მერმა პრინციპულად არ გაითვალისწინოს და, უხეშად რომ ვთქვათ, ძალიან ცუდი და დაუსაბუთებელი ბიუჯეტი გამოუგზავნოს საკრებულოს. საკრებულომ რა ქნას? იმის შიშით, რომ თვითლიკვიდაცია არ მოახდინოს, ეს ბიუჯეტი დაამტკიცოს თუ კენჭი არ უნდა უყაროს?“ – აცხადებს გიგა ფარულავა.

გიგა ფარულავა, ზუგდიდის საკრებულოს თავმჯდომარე

ამასთან, ფარულავა არ იზიარებს საკანონმდებლო ცვლილებების ავტორების არგუმენტს, რომ თუ საკრებულოს მერის მიერ შეთავაზებული ბიუჯეტის პროექტი არ მოსწონს, შეუძლია თავისი ვერსია 3/5-ით დაამტკიცოს. მისი თქმით,  დღეს არცერთი მუნიციპალიტეტის საკრებულოში არ არის ოპოზიციური პარტია ისეთი უმრავლესობით, რომ ბიუჯეტის თავისი ვერსიის დაამტკიცება შეძლოს.

„ჩვენს შემთხვევაში საკრებულო 45 დეპუტატისგან შედგება და 3/5-ის შეკრება უნდა მოხდეს სამივე ფრაქციის(ენმ, „ქართული ოცნება“  და „საქართველოსთვის“) ჩართულობით. მაგრამ ეს არ უნდა დავიყვანოთ იქამდე, ზუგდიდის მუნიციპალიტეტში შეძლებენ თუ არა ფრაქციები შეთანხმებას და შეძლებენ თუ არა  ბიუჯეტის მიღებას.

ეს ეხება თვითმმართველობის კოდექსს, რომელიც ამ ცვლილებით პირდაპირ წინააღმდეგობაში მოდის დეცენტრალიზაციის სტრატეგიასთან და ევროპულ ქარტიასთან. არ შეიძლება ამ კანონში ცვლილებები განვიხილოთ ვიწრო ჭრილში –  2023 წლის ბიუჯეტს მიიღებს თუ არა საკრებულო. ამ ჭრილში ამის განხილვა დაუშვებელია“, – ამბობს გიგა ფარულავა.

„მუნიციპალიტეტებში ერთმმართველობის დამყარების გზა“

ირაკლი მელაშვილი, ექსპერტი ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხებში, „ნეტგაზეთთან“ ამბობს, რომ თვითმმართველობის ბიუჯეტის მიღების პროცესი ყოველთვის გარკვეულ კონსენსუსზე და შეთანხმებებზეა დამოკიდებული.

მელაშვილის თქმით, უმრავლესობის მიერ შემოთავაზებული საკანონმდევლო ნორმით კი წარმომადგენლობით ორგანოზე აღმასრულებელი ხელისუფლების დომინაცია ხდება, რაც აბსოლუტურად არასწორია.

„კრიზისის დასაძლევად ისეთი მექანიზმების შექმნა, რომლითაც ერთი მხარის დომინაცია ხდება და ბალანსი ირღვევა წარმომადგენლობით და აღმასრულებელ ორგანოებს შორის,  ძალიან ცუდი გზაა. ეს არის მუნიციპალიტეტებში ერთმმართველობის დამყარების გზა. არასდროს არ მოიტანს ეს მუნიციპალიტეტისთვის კარგს.

კრიზისის დაძლევის მექანიზმი არსებობს. თუ ერთმანეთთან დაპირისპირებული და გაჯიუტებულები არიან მერი და საკრებულო, მაშინ ორივე მიდის სახლში და რიგგარეშე არჩევნები იმართება. თუკი ერთი მიდის სახლში, მაშინ მუნიციპალიტეტის მერს შეუძლია ყოვლად უვარგისი ბიუჯეტი წარადგინოს და ამ გზით ნებისმიერი საკრებულო [დაითხოვოს] და ქვეყანა ამ გზით არ იმართება“, – ამბობს ირაკლი მელაშვილი.

ირაკლი მელაშვილი. ფოტო: რადიო თვისუფლება

ირაკლი მელაშვილი აღნიშნავს, რომ ეს ცვლილებები კარგად არც დეცენტრალიზაციის და არც თვითმმართველობების დამოუკიდებლობის დაცვის კუთხით იმოქმედებს.

მისი თქმით, ერთი კაცი ყოველთვის უფრო ადვილად მანიპულირებადია  და როდესაც ადგილობრივ ხელისუფლებაში ბალანსი ერთი კაცის სასარგებლოდ ირღვევა, ეს ზრდის რისკს, რომ ის ზეწოლას უფრო დაექვემდებარება.

„მესმის, რომ საკრებულოები, სამწუხაროდ, უფრო მეტად პარტიის ნების აღმსრულებლები არიან, ვიდრე ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ინტერესების გამომხატველები, მაგრამ მერები ამ მხრივ კიდევ უფრო უარეს მდგომარეობაში არიან – თავიდან ბოლომდე დამოკიდებული არიან იმ ტრანსფერებზე, რასაც ცენტრალური ხელისუფლება მიაწვდის და თავიდან ბოლომდე ემორჩილებიან მთავრობას.

ამიტომ ასეთი გადაწყვეტილებები არასდროს არ მოქმედებს დადებითად არც დეცენტრალიზაციის და არც მუნიციპალიტეტების დამოუკიდებლობის განმტკიცების ხარისხზე“, – აცხადებს ირაკლი მელაშვილი.