სოციალური კოდექსი – ასე ჰქვია საქართველოს ხელისუფლების დაანონსებულ რეფორმას, რომელიც მიზნად ისახავს სახელმწიფოს სოციალური პოლიტიკის სრულყოფას.
რეფორმა ევროკავშირის დაფინანსებით, საფრანგეთისა და ჩეხეთის განვითარების სააგენტოების მხარდაჭერით იგეგმება. ხელისუფლება კოდექსის შექმნას უკავშირებს 2024 წლისთვის დაგეგმილ ნაბიჯს, ევროკავშირის წევრობაზე გააკეთოს განაცხადი.
თუმცა ჯერჯერობით მთავრობას პაკეტის მხოლოდ ზოგადი მიმართულებები აქვს დასახული, — მასზე მუშაობა ახლა იწყება და მისი მიღება მხოლოდ 2023 წლისთვის იგეგმება.
შესაბამისად, ჯერჯერობით ნაადრევია ითქვას, რამდენად ასახავს მომავალი კოდექსი ადამიანების ფართო სპექტრის ინკლუზიურ საჭიროებებს, ან ძალაში შესვლის შემდეგ რამდენად ქმედითი იქნება ის.
„ევროკავშირის წევრობისთვის“, დონორების დახმარებით
„სოციალური კოდექსი“ თავდაპირველად 2021 წლის აპრილში, პარლამენტში „მინისტრის საათის ფორმატში, პლენარულ სხდომაზე ახსენა შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრმა ეკატერინე ტიკარაძემ და მისი შექმნაც იქვე დააანონსა.
ორი თვის შემდეგ, 21 ივნისს, სახელმწიფო ცერემონიების სასახლეში კოდექსის პრინციპების პრეზენტაცია გაიმართა. ღონისძიებაზე ტიკარაძემ კოდექსის შექმნას „უპრეცედენტო რეფორმა“ უწოდა: მისი თქმით, ეს რეფორმა გულისხმობს სისტემური მიდგომის შემოღებას, რათა „სახელმწიფომ უკეთ დაინახოს მოქალაქეების ყველა საჭიროება, რაც ცხოვრების სხვადასხვა ეტაპზე უდგათ“.
საქართველოს ხელისუფლება ამ რეფორმის შემუშავებას უკავშირებს „ქართული ოცნების“ მიერ ევროკავშირის სრულფასოვან წევრობაზე 2024 წლისთვის დაანონსებულ განაცხადის გაკეთებას [რაც „ქართული ოცნების“ 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების ერთ-ერთი ძირითადი დაპირება იყო].
მინისტრმა ტიკარაძემ თქვა, რომ სოციალური კოდექსის მიღების შემდეგ საქართველო მზად იქნება ამ განაცხადის გასაკეთებლად. იგივე გაიმეორა პარლამენტის თავმჯდომარე კახა კუჭავამ: „ჩვენ შევძლებთ საერთო მიზნის მიღწევას, 2024 წელს ევროკავშირის წევრობაზე განაცხადის წარდგენას და შევძლებთ, ამისთვის მოვამზადოთ სოციალური დაცვის სისტემა“.
ჯანდაცვის/სოციალური პოლიტიკის ექსპერტები დიდი ხანია მიუთითებენ სახელმწიფოს სოციალური პოლიტიკის ერთიანი ხედვის საჭიროებაზე. მაგალითად, „ეკონომიკური პოლიტიკის კვლევის ცენტრის“ (EPRC-ის) ეგიდით 2021 წელს გამოქვეყნებულ დოკუმენტში („სოციალური დაცვის სისტემის განვითარების სტრატეგიული ხედვა“) ჯანდაცვის სფეროს წამყვანი ექსპერტები წერენ, რომ ქვეყნის სოციალური და ჯანმრთელობის დაცვის სისტემების განვითარების ერთ-ერთი ძირითადი შემაფერხებელი ფაქტორი ამ სფეროებში ფართო საზოგადოებრივ კონსენსუსზე დამყარებული გრძელვადიანი ხედვის უქონლობაა:
„ამის შედეგი იყო არათანმიმდევრული, ზოგ შემთხვევაში კი, წინააღმდეგობრივი რეფორმები, რომელიც იმ მომენტისათვის ხელისუფლებაში მყოფი პოლიტიკური ძალის ან დამფინანსებელი ორგანიზაციების იდეოლოგიურ, ინსტიტუციურ თუ ინდივიდუალურ პრეფერენციებს ემყარებოდა“, – წერია დოკუმენტში [ავტორები: დავით გზირიშვილი, გიორგი გოცაძე, კაკი ზოიძე და სხვები]. ამ აზრით, მთავრობა სოციალური კოდექსს სწორედ ასეთ გრძელვადიან, ერთიან ხედვად სახავს.
იმის მიუხედავად, რომ სფეროს სპეციალისტები მსგავსი მიდგომის საჭიროებაზე მიუთითებდნენ, სახელობითად „სოციალური კოდექსი“ საქართველოს რეალობაში ახალი ინიციატივაა. როგორც ჯანდაცვის სამინისტრო აცხადებს, პროექტის განხორციელება ევროკავშირის დაფინანსებით იწყება და მასში საფრანგეთისა და ჩეხეთის განვითარების სააგენტოები იღებენ მონაწილეობას. სამინისტროს არ დაუსახელებია პროექტის ბიუჯეტი.
როდის ექნება საქართველოს სოციალური კოდექსი?
საფრანგეთის ელჩმა დიეგო კოლასმა პრეზენტაციაზე განაცხადა, რომ ეს 2-წლიანი პროექტია. ჯანდაცვის მინისტრის მოადგილე თამილა ბარკალაიამ განაცხადა, რომ [ამ 2-წლიანი პროექტის ფარგლებში] დღეს [ანუ 21 ივნისს] ედება საფუძველი მოქალაქეების საუკეთესო ინტერესზე მორგებული სოციალური კოდექსის შექმნას, — რაც დაიცავს მათ ფინანსური, ჯანმრთელობის და სოციალური რისკებისაგან.
მისი თქმითვე, საქართველოს მთავრობა და პარლამენტი რეფორმისთვის საჭირო კვლევების ჩატარებას 2022 წლამდე გეგმავენ, ამის შემდეგ კი, უკვე 2023 წელს, გაწეული სამუშაო ჯერ საკანონმდებლო აქტების შემუშავებით, საბოლოოდ კი, 2023 წელსვე, რეფორმის მიღებით დასრულდება.
სამინისტროს ცნობით, დაგეგმილია საქართველოში არსებული სოციალური დაცვის მარეგულირებელი კანონმდებლობის გაანალიზება, „სისტემის ინსტიტუციური და ფუნქციური შეფასება“. იქვე სამინისტრო აღიარებს, რომ „დღეს არსებული სოციალური სისტემა ადამიანის სიცოცხლის ყველა ეტაპზე ვერ უზრუნველყოფს სათანადო მხარდაჭერას“ და მზერას „წარმატებული ქვეყნების გამოცდილებისკენ“ მიმართავს.
„გერმანული მოდელი“
სამინისტროს პრეზენტაციაში ნათქვამია, რომ „ევროპის ქვეყნებს გააჩნიათ სოციალური უსაფრთხოების სხვადასხვა მოდელი, თუმცა არსებობს გარკვეული საერთო სტრუქტურები“ და ასეთებად ჩამოთვლილია:
- სკანდინავიური (შვედეთი, ფინეთი);
- კონტინენტური (გერმანია, საფრანგეთი);
- ბევერიჯის (Beveridge) სისტემა (ირლანდია, დიდი ბრიტანეთი — ამ სისტემაში ჰოსპიტლების და კლინიკების უმრავლესობას სახელმწიფო ფლობს);
- სამხრეთული (იტალია, საბერძნეთი);
- აღმოსავლური (ბალტიისპირეთის ქვეყნები).
გერმანიის მაგალითი ერთ-ერთი ძირითადია, რომელსაც საქართველოს მთავრობა წარმატებულად განიხილავს. როგორც თამილა ბარკალაიამ განაცხადა, „გერმანიას აქვს ერთ-ერთი ყველაზე ძველი სოციალური კოდექსი“ და საქართველო მოისმენს გერმანიის რჩევებს კოდექსის შემუშავების პროცეში. გერმანული მოდელი მინისტრმა ტიკარაძემაც ახსენა და თქვა, რომ მთავრობამ „ნაწილობრივ გერმანული მოდელი“ აიღო ანალიზისთვის.
გერმანიის სოციალური კოდექსი (Sozialgesetzbuch) 12 ძირითადი პუნქტისაგან შედგება, მათ შორის მოიცავს სახელმწიფო პენსიას, ჯანმრთელობის, ასევე შრომისუუნარობის და უმუშევრობის დაზღვევას. სოციალური უსაფრთხოების ეს სისტემა დაფინანსებულია დასაქმებულებისა და დამსაქმებლების მიერ შეტანილი კონტრიბუციებით.
ამასთან, საქართველოში ადამიანის ცხოვრების ციკლის ძირითადი რისკების ანალიზში წერია, რომ არ არსებობს სამუშაოზე უბედური შემთხვევის დაზღვევა, არ არსებობს უმუშევრობის დაზღვევა, არ არსებობს ცოცხლად დარჩენილთა დახმარება, ხოლო დროებითი შრომისუუნარობისა და ორსულობა-მშობიარობის და ბავშვის მოვლის სუსტი დამხმარე მექანიზმები არსებობს.
იქნება თუ არა უმუშევრობის დაზღვევა საქართველოს სოციალური კოდექსის ნაწილიც? ჯერჯერობით ცნობილია მხოლოდ ის, რომ რეფორმას სამი მიმართულება ექნება: სოციალური, ჯანდაცვის და სადაზღვევო. მესამე, სადაზღვევო მიმართულება ამ კითხვაზე ცალსახა პასუხს არ იძლევა, თუმცა ამის შესაძლებლობას განიხილავს.
პრეზენტაციაზე მყოფმა გერმანიის ელჩმა ჰუბერტ ქნირშმა ხაზი გაუსვა კოდექსის შემუშავების პროცესში არასამთავრობო ორგანიზაციების ჩართულობისა და მათი მხარდაჭერის მნიშვნელობას. მან ასევე თქვა, რომ აღნიშნული კოდექსი ადამიანების [ეკონომიკურ] აქტივაციას უნდა ემსახურებიდეს და არ ხდიდეს მათ ამ სისტემაზე დამოკიდებულებს.
სოციალური მიმართულება
პრეზენტაციის თანახმად, სოციალური რეფორმა გულისხმობს „დასაქმებისა და სოციალური გასაცემლების სისტემის გაუმჯობესებას“. თუმცა ჯერჯერობით არ არის დაკონკრეტებული, რა სქემები განიხილება. სამინისტროს პრეზენტაცია მხოლოდ საქართველოში ამ მიმართულების მინიმალურ მიმოხილვას მოიცავდა, რომლის თანახმადაც:
- არსებობს სოციალური დახმარების შესახებ საქართველოს კანონი, რომელიც სოციალური დახმარების სახეებსა და მისი დანიშვნის ძირითად პრინციპებს ადგენს;
- [გაიცემა მიზნობრივი სოციალური დახმარება, კონკრეტული კატეგორიებისთვის დახმარებები, მაგ. ბავშვების კვების ვაუჩერი, კრიზისულ მდგომარეობაში მყოფ ოჯახის ბავშვებზე და გარკვეული კატეგორიისთვის კომუნალური გადასახადების სუბსიდია და ა.შ.];
- არსებობს შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე პირთა უფლებების შესახებ საქართველოს კანონი, რომელიც განსაზღვრავს შშმ პირთათვის დისკრიმინაციის გარეშე და სხვებთან თანაბარ პირობებში და დამოუკიდებელი ცხოვრებისა და ცხოვრების ყველა სფეროში მათი სრულყოფილი მონაწილეობის ხელმისაწვდომობის ძირითად პრინციპებსა და მექანიზმებს;
- არსებობს ბავშვთა უფლებების კოდექსი, რომელიც განსაზღვრავს ბავშვთა დაცვის საკითხებს „ყველა სფეროში“;
- არსებობს კანონი დასაქმების ხელშეწყობის შესახებ, რომელიც აწესრიგებს დასაქმების ხელშეწყობასთან დაკავშირებულ სახელმწიფო საქმიანობას.
ჯანდაცვის და სადაზღვევო მიმართულება
ჯანდაცვის რეფორმა გულისხმობს „კერძო და სახელმწიფო სამედიცინო დაწესებულებების დაფინანსების, მოწყობის, ორგანიზების და რეგულირების მექანიზმების გაუმჯობესებასა და მედიკამენტების ხარისხის და მათზე ხელმისაწვდომობის ზრდას“. დეტალური სქემა არც ამ კომპენენტშია მოცემული.
სადაზღვევო რეფორმა კი ითვალისწინებს „დაზღვევის ახალი კომპონენტების განხილვას, სავალდებულო სამედიცინო, სოციალური, უმუშევრობის, უბედური შემთხვევების, დროებითი შრომის უუნარობის დაზღვევას“.
პრეზენტაციაში სამინისტრო კვლავ მოკლედ მიმოიხილავს არსებულ გამოცდილებას. არ არის ნახსენები არც ჰოსპიტალური სექტორის სრული პრივატიზება, — რაც სამინისტროს სხვა დოკუმენტებში ხაზგასმულია.
სამინისტრო ამჯერად ყურადღებას ამახვილებს 2013 წლიდან ამოქმედებულ საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამაზე [იგულისხმება არა დაზღვევა, არამედ საერთო გადასახადებიდან დაფინანსებული პროგრამა, საიდანაც ბოლო წლებში, ფაქტობრივად, საყოველთაოობის ელემენტი ამოვარდა და მიზნობრივად იქცა]. სამინისტრო ასევე წერს, რომ ამჟამად არსებობს „24 ვერტიკალური პროგრამა და 9 ჯანდაცვის პროგრამა“.
იქვე აღნიშნულია, რომ მოსახლეობის 94% მოცულია საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამით, 15%- კერძო დაზღვევით, 1% კი არც კერძო დაზღვევით სარგებლობს და არც საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამით [ასევე, ნახსენებია კანონი დაზღვევის შესახებ, რომელიც აწესრიგებს ურთიერთობებს დაზღვევის სფეროში სადაზღვევო ორგანიზაციებსა და იურიდიულ და ფიზიკურ პირებს შორის, ასევე, თვით სადაზღვევო ორგანიზაციებს შორის; ასევე, სადაზღვევო საქმიანობის ზედამხედველობისა და რეგულირებისათვის არსებობს სსიპ საქართველოს დაზღვევის სახელმწიფო ზედამხედველობის სამსახური, საქართველოს სადაზღვევო კომპანიების ასოციაცია და ჯანდაცვის სამინისტრო].
დაფინანსების მოდელები
პრეზენტაციაზე საფრანგეთის განვითარების სააგენტოს (AFD-ის) სამხრეთ კავკასიის რეგიონული ოფისის ხელმძღვანელმა რაფაელ ჟოზანმა ისაუბრა სოციალური უსაფრთხოების სისტემის დაფინანსების მოდელებზე.
მაგალითად მან მოიტანა ე.წ. pay-as-you-go საპენსიო სისტემა და სხვა მოდელები, როდესაც სოციალური დაცვის სისტემა ფინანსდება მოქალაქეების კონტრიბუციებით (ანუ მრავალჯერადი შენატანებით), საგადასახადო შემოსავლებით ან შერეულად.
პრეზენტაციაში დასახელებულია სოციალური უსაფრთხოების სისტემის საშემოსავლო გადასახადის ან დღგ-ის გამოყენებით დაფინანსების მაგალითი; ასევე, არაჯანსაღი პროდუქტის გადასახადით (საფრანგეთის, უნგრეთი, ხორვატია), დაზღვევის გადასახადით (უნგრეთი), სოციალური უსაფრთოების გადასახადით (ესტონეთი, საფრანგეთი) და ა.შ.
„ნეტგაზეთმა“ მინისტრის მოადგილეს, თამილა ბარკალაიას ჰკითხა, შეიძლება თუ არა ითქვას, რომ საქართველო განიხილავს არაჯანსაღი პროდუქტის გადასახადის შემოღებას, რათა სოციალური კოდექსის საფუძველზე არსებული სოციალური უსაფრთხოების სისტემა იქიდანაც დაფინანსდეს, რაზეც მან გვიპასუხა:
„არ განიხილავს. ეს არის საფრანგეთის მაგალითი. სხვა ტიპის მოდელი არის გერმანიაში და ბრიტანეთში, ლიტვაში და ა.შ. ჩვენ უბრალოდ განვიხილავთ სხვადასხვა მოდელებს და შევჯერდებით ქართულზე. სხვადასხვა ქვეყანაში დაფინანსების სხვადასხვა მექანიზმია. ზოგიერთი არის თანამონაწილეობრივი, არის შერეული და მთლიანად სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფარული. ამ ტიპის დისკუსიებია ახლა — როგორი შეიძლება იყოს ეს სისტემა ჩვენთან, რომელიც საქართველოს რეალობას, შრომის ბაზარსა და საქართველოს კონტექტზე იქნება მორგებული“.
დამატებით დეტალების შესახებ კითხვაზე გვიპასუხა, რომ „ძალიან ადრეა ამ ეტაპზე ამაზე საუბარი“.
შრომის და დევნილთა საკითხების უხსენებლად
აღსანიშნავია, რომ პრეზენტაციაზე ცალკე გამოყოფილი არ ყოფილა შრომისა და დევნილთა საკითხები, — ანუ ის საკითხები, რაც ასევე არის სამინისტროს დასახელებაში (ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა შრომის ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო).
თუმცა აღსანიშნავია, რომ წინა მოწვევის პარლამენტმა, ხანგრძლივი და წინააღმდეგობრივი განხილვების შემდეგ, 2020 წელს მიიღო შრომის რეფორმა [მისი ინიციატორი და ავტორი ყოფილი პარლამენტარი [ჯერ „ქართულ ოცნებაში“, შემდეგ დამოუკიდებლად] დიმიტრი ცქიტიშვილია]. ჯერჯერობით უცნობია, როგორ დაუკავშირდება ახალი რეფორმა შრომის 2020 წლის რეფორმას და შეიძლება თუ არა მასში კიდევ შევიდეს მნიშვნელოვანი ცვლილებები.
—
პრეზენტაციას ესწრებოდნენ ეკონომიკისა და ფინანსთა მინისტრები, ნათია თურნავა და ლაშა ხუციშვილი, თუმცა განცხადებები ან კომენტარები არ გაუკეთებიათ.
